黄小虎：“土地财政”出路何在？

　　组建“土地国资委”，分离政府经营土地的职能；同时放开“集体建设用地入市”

　　【背景】最近，有学者研究发现，2009年中国全口径政府收入实际已突破10万亿元，约占GDP的32%。其重要原因之一，就是土地出让收入数量巨大。2009年全国土地出让金高达1.6万亿元，占当年地方财政收入的48.8%。

　　2001年，全国土地出让收入占地方财政收入的比重只有16.6%。到2009年，该比例已上升为48.8%。期间有几年，该比例甚至一度超过50%。这种地方政府严重依赖土地出让金等收入的问题，被形象地称为“土地财政”。

　　从收入来源看，“土地财政”主要包含两部分：一是与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业等的营业税、土地增值税，等等。目前地方政府重点征收的是房地产税和建筑税，高的已达地方税收收入的百分之三四十。

　　二是与土地有关的非税收入，如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金，等等。目前地方政府主要看重的是土地出让金，其占地方财政预算内收入的比重，已达百分之四五十，少数地方甚至超过预算内收入。

　　对地方政府来说，这似乎是个良性循环：政府出让土地，获得土地出让金；房地产企业买地，搞商品房开发，又可以增加政府的房地产税和建筑税。但要维持这个循环，就必须不断地出让土地。这就意味着不断征收农民的土地，造成诸多冲突和群体性事件。

　　目前，社会各界对“土地财政”的质疑越来越多，围绕低价强制征地而发生的社会冲突和矛盾数量有增无减。如何认识“土地财政”利与弊，其制度困局应如何破解？

　　土地经济学者、中国土地学会副理事长黄小虎指出：“土地财政”实质上是一套依靠透支社会的未来收益来谋取眼前发展的体制。这种“寅吃卯粮”的体制有利有弊。当前，弊端日渐突出，可考虑组建“土地国资委”，推动”农地入市“，促其“退出历史舞台”。

　　当前，地方政府收取的土地出让金、与土地有关的税收，都是源于土地的出让。从整体上看，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有一笔企业或个人（如贷款购房者）的负债相对应。也就是说，政府收取的土地出让金，正基于对用地企业或个人的未来收益的透支，是一种“寅吃卯粮”的机制。

　　黄小虎认为，作为地方发展经济的工具，“土地财政”有利有弊。近十多年，中国城市建设突飞猛进，其奥秘就在城市政府靠经营土地，积聚了大量建设资金。城市飞速发展，市民的生活质量不断提高，吸引了大量农民进城务工。这些正面效应，应予肯定。

　　但是，“土地财政”积弊甚多。

　　第一，土地财政透支的虽然是企业和个人的未来收益，但筹集和使用的却是现实的货币和资金。这导致政府收入占GDP的比重过高，国民收入分配格局扭曲。一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢，另一方面抑制了社会和民间投资。

　　第二，政府掌握大量资金，其投向对产业结构影响甚大。多年来，地方政府的土地出让收入主要投向城市建设，刺激了建筑业、房地产业的大繁荣，带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业的发展，以至于相关生产能力相对低端，严重过剩。

　　第三，地方政府对土地出让收入“自收自支”，造成诸多资源浪费和腐败。近些年来，各地搞了不少“楼、堂、馆、所”和“政绩工程”，攀比之风愈演愈烈，老百姓深恶痛绝。一些土地收入不断转化为“灰色收入”，土地寻租愈演愈烈。

　　第四，土地财政本质上是城市扩张和占用农民土地的动力机制。只要“土地财政”不改，保护耕地和保护农民的合法土地权益，只能流于空谈，不可能真正落实。同时，这使地方政府在收入上过分依赖开发商，房价不断推高，中低收入市民的住房问题很难解决。

　　黄小虎认为，今后，除了坚持土地有偿出让的方向、建设城乡统一的建设用地市场，还要应推进以下领域的改革，“让土地财政逐步退隐历史舞台”。

　　第一，改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制，把土地经营职能分解出去。可考虑成立国有土地资产管理委员会，作为政府机构，专门负责组织领导经营国有土地方面的工作，并负责相关理论建设，研究和制定政策。

　　同时，成立国有土地公司等经济组织，把需要经营的国有土地交其参与市场运作，或转让，或出租，或联营，或入股，负保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。这些国有公司，必须接受政府的调控和监管，还要接受土地国资委的管理和指导，必要时也应承担一定的土地调控责任。

　　第二，严格规范土地收益的支出，以实行基金式管理为最终目标，杜绝“寅吃卯粮”的短期行为。为此，必须进一步深化分税制改革，使地方财政有稳定的税源。同时，还要进一步转变政府职能，加强公共管理职能，弱化直接抓经济建设的职能，最终使地方政府的财力与事权相适应。

　　上述建议中的国有土地公司，其经营收益应当全额上交财政，但不宜以收益多少为主要考核指标。与此同时，土地经营应多种方式并举，对一般工商企业用地，更适合采用年租制和入股方式；大型企业、外资企业、开发商等，可以采用出让方式。

　　第三，应尽快放开集体建设用地进入市场。允许城市的经营性建设项目，使用集体建设用地。相关的地租（地价）收入，用于保障已变为市民的农民的长远生计，还可以发挥对市场经济的调节作用。同时，也有助于从源头上抑制土地财政，化解社会矛盾。■

　　（财新记者 常红晓 改写）